臺北市身心障礙者職業重建十年路

 

臺北市身心障礙者職業重建十年路

專業、敬業、深耕、前進

簡明山記於2007/12/9

(臺北市政府勞工局第三科職業重建管理組執行長)

其實勞工局自民國82年即由就業服務中心開始投入身心障礙者的社區化就業服務，當時即由就業服務員負責為身心障礙者媒合工作。隨著身心障礙者保護法的修訂及身心障礙者就業需求的逐年增加，只依賴政府的服務漸不能滿足求職者的殷切的期待。勞工局自86年依身心障礙保護法(以下簡稱身保法)自社會局接管身心障礙者就業基金專戶，即於87年增加本局就業服務人力，並開始補助民間單位從事社區化就業服務，也正式開啟身心障礙者職業重建的新紀元。

身心障礙者就業基金專戶在社會局時代，事實上是以社會福利的角度從事勞工就業服務，於身保法之修訂才對於職業重建有了初步定義，在勞工局接管之後才擴大發展身心障礙者就業的各項專業服務，例如支持性就業、職業輔導評量、職務再設計及就業適應等服務。而職業重建的落實卻是在91年4月由本局成立職業重建管理組才算正式開始建構。身心障礙者職業重建的真義是透過有系統且專業輔導及相關資源支持，協助身心障礙者進入職場或重返職場，並期能藉由就業活動，與社會的互動，使其能自力更生，公平參與社會生活的機會。職業重建的目標為創造無障礙的就業空間，消弭就業歧視，促進工作機會均等，提供身心障礙者個別化適性就業為目標，以確保身心障礙者就業權益。

自86年勞工局擁有令各縣市羨慕的龐大身心障礙就業基金開始，其發展歷程約至今可分為草創期、成長期及發展期，現今更面對諸多挑戰，例如身心障礙就業基金收入逐年減少、就業機會亦難開發、身障個案愈來愈困難服務等，什麼時候可以進入穩定期仍未可知。適逢勞工局正式由身心障礙者保護法(身心障礙者權益保障法前身)接管身心障礙者就業服務十週年，僅以此文紀錄這十年來的發展脈絡，也紀錄其中些許感動的故事，作為日後回顧反省之用。

阿翔(化名)是一位原位民，於86年時值20歲來台北從事大樓清潔工作。因為工作時鋼索不知何故斷裂由12層樓高的工作檯上摔落，連續撞了三個遮陽蓬後掉落地上，雖然保住了一條命，但卻成了必須終生依賴輪椅的脊髓損傷者。原本同居的女友因為無法負起照顧的辛苦黯然離去，更加重了阿翔的痛不欲生。原鄉在南投的他很想回家依偎在媽媽的懷抱，但是山上巔坡的地形卻阻隔了他的回鄉路。身體的殘缺和感情的失落讓阿翔歷經三次自殺，最後由醫院社福室轉介至脊髓損傷者的自助團體輔導，一段時日生活重建完成便鼓勵其至就業服務中心嚐試找一份可以謀生的工作。無奈，阿翔的障礙程度嚴重，且只有國中學歷，也沒有其他技能，再加上社會上仍然存在者許多環境障礙，讓阿翔在不斷的求職過程中挫敗，喪失了自信與活力。

阿翔的故事正說明了臺北市早期中途致殘者的悲苦與辛酸，勞工局也於此草創階段開始推動社區化就業服務。在就業草創時期，重要的工作是涵養民間實力，就業服務專業更要根植民間，因此於87年7月至88年6月補助財團法人伊甸社會福利基金會、臺北市立療養院(現為臺北總醫院松德院區)、臺北市私立育仁啟能中心及財團法人心路社會福利基金會辦理身心障礙就業服務。本局同時於87年底嚐試為提供身心障礙者職業輔導評量服務(以下簡稱職評)及職務再設計補助(以下簡稱職再)，職評服務在88年只服務了37人次，89年服務量略增為115人次；職再一開始的服務量也不多，87年只有13件、88年11件、89年更少只有8件。在此階段，本局的職業重建服務是以如臨深淵、如履薄冰的心情逐步往前，一方面借重民間專業人力的投入，一方面在人力運用上慢慢達到高峰。

90年起為因應「政府採購法」的實施，並考量當時求職者或亟需就業協助之身心障礙者多和阿翔一樣為重度或多重障礙個案，需要發展個別化就業服務，特別是是支持性就業服務，因而採公開招標以勞務委託民間24家社會福利單位共71名就業服務員辦理社區化支持性就業服務。當時1名就業服務員平均1年服務30名身心障礙求職者，成功推介就業達4成，穩定就業三個月達7成。也為阿翔和其他許多個案順利媒合成功就業，也為阿翔申請到一部輪椅直上式的子母機車作為代步的交通工具，輔導其考照並找到作業員工作。

在本局發展職業重建的過程並不是非常順遂，逐步對於職評能提供的服務效能也開始進行內部的激烈對話。於社區化就業服務，雖然當時的就業服務人員都是社會工作背景出身，均學有個案管理的理論與實務，再幾經專家的指導，在88年2月採內部分工的方式辦理身心障礙個案管理服務，但仍因個案問題過於複雜多元，實施成效不大而於88年9月暫時停止辦理。但有感於對於個案管理專業知識仍有不足，於是成立專案規劃小組，一方面研讀國內個案管理及職業復健諮商相關文獻，另一方面則邀請國內專家學者共同研商身心障者就業服務個案管理模式。

小明(化名)是一位聽、語多重障礙重度，在86年2月首次前來本局就業服務中心求職時年35歲已婚。那時外表整潔高挺，可當面溝通(有戴助聽器)，但無法電話接聽，自85年參加殘障特考後即無工作。就業服務員於1年中陸續協助他開發許多工作，例如學校、電腦公司、倉管、社福基金會等不下20個，除了被雇主以溝通不便拒絕外，小明對工作薪資及工作內容的要求頗高，一定要行政職薪水要有三萬元，而且工作必須經其妻同意。期間就服員曾推介成功至保險公司擔任打字工作月薪2萬元，三個月還是因為薪水低而離職。因為對工作總是不滿意，小明不斷透過陳情希望能到公務單位上班，但都基於本身工作能力未能符合條件，沒有公務單位願意以臨時工僱用。很不容易小明找到攝影公司擔任行政助理的工作，但是第一週表現還好，第二週開始就把公司的所有文件弄亂，雇主立即將其辭退。小明的就業情形是有工作意願、工作能力有所缺損、對就業條件有一定要求、推介就業、離職或被解僱、不斷陳情，這是他多年與本局的互動模式。

在小明的服務過程中，如何在適當時機運用何種專業方法，才能達到讓小明穩定就業的目標，一直是各專業之間協調的難題。一位身心障礙者能穩定就業的因素很多，例如就業意願、工作能力、雇主認知、就服員的專業程度、職評員的評量準確性及整體勞動力市場的工作機會等。身障者就業成功的績效要算是誰的功勞，如果失敗了到底是誰應被檢討改進，其實到目前仍無一定答案，或許我們只能期待專業人員只要有身障者就業未能成功，都要持績反省追求專業的成長與進步。

小明在身心障礙者就業服務領域幾乎無人不知，對就業能力沒有現實感的障礙者，是就業服務員最感頭痛的議題。我們會透過諮商技巧、職業輔導評量或有限度的讓個案嚐試失敗，以教育障礙者體認現實；我們也不斷辦理專業職前及在職教育，以提昇就業服務員的能力；也透過立體或平面媒體，持續宣導障礙者的就業成功故事，期讓雇主認識障礙者的就業能力；也訂定若干獎補助措施，希望降低雇主的人事成本，進而願意讓障礙者有工作機會；甚至也公告不足額進用雇主的名單，強迫大企業要僱用障礙者。我們沒有能力的是讓經濟更好，讓就業機會變多。

89年9月將原屬於就業服務中心身心障礙就業服務相關人員，移撥至本局第三科管理，並於第三科下成立股6組(包括「綜合管理股」、「獎勵補助組」、「就業開發組」、「就業服務組」、「就業服務組」、「職業輔導評量組」、「資源發展組」、及「視障者就業促進組」)，持續並擴大辦理身心障礙者就業促進工作。就業服務組經過一年個案管理的研究於90年3月規劃本局「身心障礙者就業服務個案管理系統」，於90年4月正式試辦，同時為配合個案管理業務的推動，本局直接就業服務人員分成一般性就服員4名、支持性就服員6名及個案管理員9名。共19名就服員服務了1,928位身心障礙者，服務比高達1：101。90年同時也委託了第一社會福利基金會、台北市立療養院、榮民總醫院、心路社會福利基金會及伊甸社會福利基金會辦理職評服務，在90年即大大提昇了職評服務量，達到歷年的第二高共826名身障者接受了服務。

阿新(化名)是一名智障合併語障的多重障礙者，出生後不久父親即離家失聯，母親在他幼年時過世，阿新與哥哥由祖父母撫養長大。祖父母日漸年邁，為了分擔家計，阿新曾從事過水電行學徒、餐廳服務生等工作，但工作一直不穩定。經過評估先進入職業訓練班接受訓練，結束後由社區化就業服務員推介就業。工作期間的穩定表現，使阿新建立了自我肯定，在面對新的挑戰時，也較從前多了一份自信。因此即使祖父母在近年來相繼過世，獨留阿新和哥哥相依為命，仍能勇敢面對自己的人生。隨著就業時間越長，阿新益發從工作中獲得成就感。阿新明白，即使身為一位多重障礙者，只要肯努力，人生就能無畏無礙！

從事就業服務的我們能看到如阿新這樣生命歷程坎坷的身心障礙者，可以靠著自己的努力最後穩定就業，是我們最大的鼓勵與安慰，也是我們堅持從事就業服務的理由。就業服務的經驗告訴我們，困難就業的身心障礙者多半超過40歲、障礙程度較重、學歷偏低，於是在90年本局開辦「頭家寶障─訓用合一」補助方案(於91年更名為頭家寶障─訓用留)，協助40歲以上，經工作現場訪視確實是更弱勢的身障者，本局提供雇主6個月的補助。旨在降低雇主的人事成本，爭取身障者的就業機會，讓原本可能不被勞動力市場接受的障礙者，仍有一線希望。這項補助方案，後來中央更加以補充擴大，在各縣市政府仍屬於空前的就業協助措施。

隨著時間推移，原一股6組的整合協調卻出現連結困難，尤其是就業開發組所開發的工作機會，與就業服務組服務個案之間媒合率極低。為整合「流程管理」、「服務時間管理」、「資源管理」以提供更完善的就業服務，故於91年4月成立職業重建管理(以下簡稱職管組)。原先職管組服務量僅預定300位，不料卻因宣導活動造成個案量大增至977人，職管員的年度服務比激增至1：195，明顯服務供給與需求之間失衡。而此時職管員依賴職評的機會增加，於是再增加委託育成社會福利基金會提供職評服務，服務量即達到歷史高峰，91年共926名身障者接受了職評服務。而社區化就服員亦不得不於92年再增額委辦民間就業服務員。為了落實職管制度，也是放手讓民間提供第一線就業服務的時機成熟，本局自92年4月1日以後更全面停止辦理直接服務，專心辦理職業重建業務，對於民間就業服務則進行品質與行政的考核，及加強辦理各專業的課程培訓。

升學壓力排山倒海而來，阿山(化名)終因無法承受而出現幻聽、精神恍惚、自言自語等情形，經送醫院後，醫師診斷為精神分裂症。此後阿山即休學在家專心養病，母親為照顧他也辭去工作，原本就不富裕的家庭更加陷入困境。經過2年的治療與重建，阿山的病情漸趨穩定。阿山接受為期2年清潔類庇護性就業服務方案的工作訓練，庇護性就業服務員的協助下順利進入職場就業。此後藉由社區化就業服務員的支持與協助，不但適應工作環境，且因工作表現良好、與同事相處融洽，收入穩定且從原本的家庭負擔人口成為生產人口，他的母親也重新回到職場工作，不僅家庭經濟獲得明顯改善，同時也恢復到原有的安定生活，也讓雇主更放心的進用精神障礙者。

為了服務每年近2千3百位的身心障礙者、行政體系內部的若大公文量及各項法令的規範、也為了讓各專業能分工既整合，本局發展出一套詳細完整的派案制度以應付龐大的委託業務及負責身障者服務品質的控管。以阿山為例，確實是整合了職業重建各個不同專業，也橫跨了醫療與勞政部門的合作，對於精障病友既有完善的精神醫療及專業的就業服務為後盾，是一個無間隙轉銜的成功案例。到此成長階段也證明本局的努力與用心，已經擁有面對各種困難就業身心障礙者的處理能力，尤其在面對精神障礙者已能胸有成竹；在專業的整合上也有了相當的經驗，在整體職業重建各專業人員的素質上也有了長足的進步。

92年本局委託的社區化就業服務員達到101名，總服務個案數為1,745位，其中新開案數即達1,185位占67.9％，成功就業人數708位就業率40.6％，職評人數也達524位；93年總服務個案數為2,333位更是歷史新高，其中新開案數即達1,665位占71.4％，成功就業人數1,036位就業率44.4％，職評人數略降為476位。在此成長階段因為專業的發展帶動了身心障礙者求職人數的增加，而身心障礙者就業人數也相對提高了。

在本局努力發展專業及內部整合之外，對於外部跨局處的整合亦沒有忽略。為了協助精神障礙者就業，於91年由鄭村棋前局長主動向衛生局提出「永績精贏」計畫，由衛生局創造內部職缺並僱用精障者，再由勞工局補助人事費及提供專業服務的方式，共有20個職缺永遠開放給精障者就業，也創造出了至今仍是全國唯一勞政與衛政的成功範例。這必須突破多少困境，回憶起來真是會令人心酸，行政體系的人際溝通、專業智識的交流、法令規定的研議、經費流通的難上加難、實施策略的運用，到最後成效的確保，只是可惜這模範到現在僅出現這麼一次。

在本局逐步發展完整職業重建管理體系時，發現了台北市有近4成的身心障礙者設籍或居住在台北縣。為了讓資源有效運用，也避免資源重複置放，三次拜訪台北縣政府勞工局許副局長秀能，洽談各項合作事宜，首先建立了職業重建服務互相通報轉介流程，接著合作分工辦理專業人才培訓，目前完成了職評互相承認、相互協助的機制。並無條件將基隆市身障者就業服務納入體系，只要基隆市的身障者在本市求職，職管體系直接開案服務，以等待基隆市各單位的專業服務齊備。另，本局對於其他各縣市其他單位的詢問知無不言，並不諱言提供本局各項計畫方案實施的困難與缺點。本市雖然擁有大部份的身障就業基金，對於各項know how並未藏私，仍有以全國身障者為服務對象的胸襟。

對於視障者的多元就業機會本局一直以來也沒有放棄，雖然在法令上保障視障者按摩，而且按摩技術儼然已成為每一位先天視障者隨身必備的謀生技能，縱然從事按摩的收入遠比從事其他行業來得容易與優渥，本局仍希望能提供更完善、與多元的服務能讓視障者有更多的機會選擇，開辦視力協助員即是努力之一。本局視力協助服務之範疇主要須與就業相關，凡受僱於本市公/民營事業機關(構)、學校、團體之視障朋友，若在職場上面臨的問題無法透過科技輔具處理，而需要人力協助時，例如：校對資料的正確性、工作相關資料報讀、分類與整理、繪製表格或圖形…等，均可以自營業者身份或透過雇主向本局提出申請。對於傳統按摩業的服務，本局亦不敢稍有鬆懈，雖然在按摩市場上遭遇到各種挑戰。本局社區化就業服務以結合民間視障團體資源，一反傳統按摩站駐點、駐店的設置模式，積極為身心障礙朋友開創新的就業契機。

小王(化名)為一名視覺障礙者，領有丙級按摩技術士證，在以前自己開店經營按摩站的年代裏，一開店即使沒有生意上門，也要被動的等著客人上門，每天的工作時間很長，常常因為沒有客戶上門及固定的收入來源而煩惱，不僅須時常奔波，連與家人相處的時間都很少，更別談有休閒活動。經由企業進用視障按摩師的計畫，小王於某家公司擔任企業按摩師，與公司員工享有相同待遇福利，例如員工旅遊、勞健保、基本工資等福利，也開始讓其有穩定的收入及安定的生活。

自93年起至迄今，已有臺灣電通股份有限公司、中國信託商業銀行、香港上海匯豐銀行、104人力派遣中心等企業僱用約130名以上領有合格證照的視障按摩師進入企業體中工作，且多持續穩定就業。此模式除跳脫傳統按摩站的經營模式外，亦讓視障按摩師的就業生涯因此有所突破與轉變，不再侷限自行創業、被動等待客源，且因工時固定，因而為女性視障者創造了就業的新契機，提升與扭轉視障按摩師的就業形象，讓視障者從事按摩更有保障。

94年委託的社區化就業服務員降為99名，總服務個案數為2,122位，其中新開案數即達1,364位占59％，成功就業人數946位就業率41％，職評人數則為518位；95年委託的社區化就業服務員再降為85名，總服務個案數為2,105位，其中新開案數即達1,302位占61.9％，成功就業人數848位就業率40.3％，職評人數再提高為535位。在此發展階段正步調整供給與需求，努力尋找到二者的平衡點。

經過多年的直接服務，本局也意識到必須適時回顧檢討成效，因此於94年委託學者進行「社區化就業服務採個案委託之可行性研究」，於95年委託「臺北市身心障礙者職業輔導評量服務模式之探討」，主要的目的是檢視過去服務的績效，也探索未來可能的前進方向。更於96年組團參訪美國加州及華州，實地了解美國的職業重建制度，並訂下未來「臺北市身心障礙者職業重建的中程藍圖」，並擬於97年成立「輔具中心」及委託辦理「職務再設計成效研究」，對於中途致殘的職災勞工本局業已訂定「職業災害勞工個案管理服務」中程計畫，亦將在明年實施。在此發展階段除了努力創新服務，也藉由回顧找到未來的可能的方向。今年又適逢身心障障者權益保障法的公佈實施，對於整個職業重建體系產生了新的影響與衝擊，因此在何時能進入穩定階段，實不敢判斷，或許永遠會在時空變化下，持續不斷在計劃、執行、檢討、修正的路上努力。