臺灣心智障礙者的多元化服務體系發展

摘要：

本章通過三組風格各異、關注重點不同的文章，分別為讀者介紹了臺灣目前的殘疾人就業（支持性就業與庇護性就業），中老年障礙者的長期照料等，讓讀者初步瞭解臺灣部分的身心障礙者社會福利與服務。

關鍵字：臺灣 身心障礙者 就業服務 長期照顧 

導言

依臺灣內政部統計資料至2011年12月底有110萬436位領有身心障礙手冊，占全部人口4.7％。身心障礙人口中有心智障礙者有9萬8,406人，若加上自閉症患者1萬1,211人，則共有10萬9,617人，約占全部身心障礙者的10％。65歲以上者占37％，身障老年人口近年來也急遽增加，都反映身心障礙人口亦呈現高齡化現象。因此在現時臺灣的身心障礙者服務中不僅需要討論傳統的教育、就業等問題，也需要開始探索即將邁入或已然邁入中老年的心智障礙者長期照料與養老服務問題了，因此本文特別邀請三位專家，從不同的服務研究領域為讀者呈現臺灣在障礙者就業服務，長期照顧服務等領域的內容。

第一節 成年身心障礙者就業服務初探 

一、支援性就業的涵義及其發展

臺灣身心障礙者的就業服務是以支援性就業為主，它的內容包括了庇護工廠(sheltered-workshop)和競爭性就業(competitive employment)，除此還有職場見習方案(work-study program)、在職場上的訓練方案(on-the-job training)及工作活動中心(wrok activity center)或稱小型作業所 等，皆是常被提及可供選擇的方案，可是這些方案都僅在強調片斷的功能，於是發展一套能結合個人、職業及學習的互動式方案乃應聲而起，這個方案就是支持性就業方案(supported employment)(趙麗雲，1991；林千惠，1998；紀佳芬，1999；謝建全，1991)。

在臺灣早期支持性就業和社區化就業的名詞常被交互使用，例如臺北市政府勞工局的支持性業方案的實施程式和內容就和社會局的社區化就業方案的內容幾乎相同，使用的是相同的表格。直到2010年才由行政院勞工委員會職業訓練局 正式訂名為「支援性就業服務」。

在臺灣七十年代早期，在中、重度的心智障礙者並不被認為有就業的能力，他們更多是在庇護工廠及教養院中渡過一生，終其一生被安置在與社會隔離的環境之中，並被認為是社會的包袱。

在美國，支持性就業方案被當作是對身心障礙者最有效的職業複健服務起源於1980年代，更確切的時間是是1984美國特殊教育和複健服務辦公室(The Office of Special Education and Rehabilitative Services)所訂下的規則，它的法源依據是1984的《發展障礙法》(The Developmental Disabilities Act)，而它的經費補助依據則在1986年的預算法中訂定(Tice，1994)。

近20年來，由於受到國際上基本人權及社會權的思潮影響、臺灣本身政經結構的改變使得身心障礙者運動快速發展並受到政府重視，使得身心障礙者的就業權亦受到法令的保護(《身心障礙者權益保障法》第38條的定額雇用制度)。其實在法令訂定之前臺灣就因為有像陳靜江、李基甸等留美學人學習了美國的支持性就業方案的觀念和作法，並透過Schalock博士將其介紹引進。

臺灣正式實施支持性就業方案是從1997年《身心障礙者保護法》通過開始的，而支持性就業方案的實施是由美國學者Schalock引進(陳靜江，1993，p1)。支持性就業之所以會成為身心障礙者最受重視的就業協助方案是有其歷史淵源的，從專業的角度應該從社區化的起源開始探討。

社區化的發展依照Trainer，Pomeroy和Pape(1999)的論述提到：在二次世界大戰之後人權呼聲逐漸高漲，並開始對機構化照顧有了許多批判，「正常化」(normalization) 和去機構化(deinstitutionalization)是主要的概念。正常化是由丹麥學者Band-Mikkelsen首倡，他認為任何障礙者皆可經由教育及訓練而獲致發展，因此應給予他們盡可能接近一般社會的正常生活。此外瑞典學者Nirje在美國出版《智能不足者住宿型態的改變》一書，倡言應讓智慧不足者每日的生活型態與生活休閒，盡可能與社會主流的生活情境相符，這樣的觀點在美國引起極大的關注，其後再經以Wolfensberger(1975)為主的學者的大力鼓吹，正常化遂逐漸成為障礙者教育安置的主要潮流(引自何華國，1880)。它主要要求障礙者應在最少限制的環境中與社區居民過著融合的生活。正常化的理念也導致後來的去機構化運動(deinstitutionalization movement)(Hallahan & Kauffman，1988)。

支持性就業方案在美國自1984年至今己經施行了28年，這期間有諸多的研究顯示了支援性就業有四項主要的效益：第一是Wehman和West(1997)年證明了支持性就業方案可以降低社會安全支出、減輕政府財政壓力和增加障礙者收入的方法。他們二個人提到有一位智障者在畢業前他從社會安全基金獲得每月300元的補助，在他接受支持性就業方案開始領有半職薪資之後，社會安全基金每月的補助只要169元，一年就可以省下1,572元美金，而他個人每週工作15-20小時，每小時可獲得4.5元，一周可獲得472到900薪資；第二是Parent和Kregel(1996)二人證明接受支持性就業方案的智障者對自己的工作有較高的滿意。他們是針對110名分層隨機抽樣的智障者做顧客滿意度調查，他們調查的內容有工作樂趣、工作滿意、同事關係和工作輔導四項，有70％以上的智障者表示滿意；第三是Tice和Carolyn(1994)證實社區化支持性就業有利於社區民眾認識與接納智障者。他們則使用了類實驗設計的研究方法，在俄亥俄州的阿帕拉契農村進行資源回收方案，以探討社區居民對智障者的接納；第四是Frank，Ronald和Wendy(1993)三人證明支持性就業具有投資價值。他們對1987到1990年的伊利諾州以社會的、雇主的和納稅人的觀點，以729個接受支持性就業的障礙者的三十個方案為物件，分析了他們的成本和效益，說明了在這四年中對支持性就業方案的投資比是1：1.77元。

二、當前支援性就業的主要模式

支援性就業的安置模式依照人數多寡與工作場所有二大類的分法，請參考下表：

表一：支援性就業模式

項目 個別安

置模式 群組式的

安置模式 機動工作小組的安置模式 企業式安

置模式

1.協助單位性質 對障礙者及雇主提供非營利的協助 對障礙者及雇主提供非營利的協助 對障礙者及雇主提供非營利的協助 雇主可自聘就業服務員為所屬障礙員工服務

2.工作性質 多元的工作型態 大都是製造或加工 大都是清潔、洗車或門房等 大都是加工或零元件的組裝

3.每個工作場所障礙者人數 1人 6-8人 3-8人 無特殊規定

4.協助的程度 剛開始時每天的，到一定的穩定程度後，即維持每月至少二次現場輔導 提供持續與漸進性的在職訓練，是雇主和該障礙工作小組的協調聯絡人 幾乎是每天的持續教育與指導，無論是在工作或生活上 提供長期性的訓練與督導

5.訓練 工作專案

社會適應

人際關係 工作專案

社會適應

人際關係 工作專案

社會適應

生活自理 工作專案

社會適應

人際關係

生活自理

6.服務比率 1：1 1：6-8 1：3-8 無特別規定

7.執行上的問題 工作機會難找供需條件是否配合

交通的安排 工作機會難找交通的安排 工作機會難找服務合約是否合理

交通的安排 雇主難找

交通的安排

三、臺灣支援性就業的主要內容及其所面臨的挑戰

臺灣在1993年由勞委會職訓局訂定「支持性就業試行草案」，正式開始社區化就業的推動工作，並在1995年更進一步應用支援性就業的觀念推展以社區本位的就業安置與輔導。身心障礙者權益保障法第33：「各級勞工主管機關應依身心障礙者之需求，自行或結合民間資源，提供無障礙個別化職業重建服務。前項所定職業重建服務，包括職業輔導評量、職業訓練、就業服務、職務再設計、創業輔導及其它職業重建服務。」及34條：「各級勞工主管機關對於具有就業意願及就業能力，而不足以獨立在競爭性就業市場工作之身心障礙者，應依其工作能力，提供個別化就業安置、訓練及其它工作協助等支援性就業服務。各級勞工主管機關對於具有就業意願，而就業能力不足，無法進入競爭性就業市場，需長期就業支持之身心障礙者，應依其職業輔導評量結果，提供庇護性就業服務。」這就如同美國在1984立法讓支援就業服務方案正式合法化，臺灣在1996年即由行政院勞工委員會職業訓練局訂定身心障礙者社區化就業服務計畫(林千惠，1996)，補助政府就業服務中心及民間團體暨機構共四十名就業服務員，智障者社區化就業至此才有了明確的責任歸屬，政府推動補助預算結合民間力量執行，目前擔任全部身心障礙者就業服務的專業人員約有2,400位 。

支持性就業方案最困難的地方，工作人員要因應每位身心障礙者各自不同的身心理特質加以評量，訂定不同的訓練、支持和協助策略，還要因應不同的產業類別加以區分做出工作分析，以實際做出服務，這不是一般剛離開學校的社工員或沒有經驗的相關工作者就能勝任，國內並沒有相關的學校教育課程，各大學也沒有就業輔導科系以培育相關人才，普遍是以在職訓練及督導帶領的方式，因此造成每年約有20％的人才流失(臺北市政府，2012)。支持性就業確實也給身心障礙者帶來很多的益處，身心障礙者的工作得到保障，不僅拓展了生活領域，也讓家長有了盼望，當身心障礙者接觸到社會應該就是一種生活品質的提升。

從歷年來的文章、論文或調查報告發現，大家都在強調智障者就業的困難，這些困難大致可以分為個人因素、職業訓練體制因素、雇用單位因素和社會態度因素等，分述如下：

個人因素有：心智礙障者本人的工作條件和能力有關(趙麗雲，1991)；包括心智慧力、動作能力、職業技能、工作意願、興趣、住家遠近、交通問題、社交表現、家長態度、無障礙環境和待遇(許天威，徐享良，1992)；另外障礙程度高者、教育程度偏低也不容易就業(林宏熾，1998)；國外學者Patton(1990)也提出類似看法障礙程度極嚴重者、沒有工作意願和就業能力不足都會影響智障者的就業。

就職業訓練機構而言影響因素有：職訓時間不足、機構設備方面的困難、師資方面的困難、經費方面的困難、住宿不足、就業輔導制度功能欠佳等 (許天威，徐享良，1994)；另外對就業服務員專業能力提升的支持度不夠、就業服務員人力配置不足也是因素之一(林世瑛，2000)；也和服務機構的規劃有關，有些就業服務方案使用率不高欠缺完整性和便利性(周月清，1998)。

就雇用單位之影響因素則有：不願意雇用、同事排斥或岐視、不願改善生產機具以適應障礙者、不願改善無障礙環境、僅願提供最低工資、工時過長、生活及環境不良、障礙者工作技能不足、工作品質及產量未達標準等(吳武典，1992；刁惠美，1990)。 

就社會層面而言也有：福利服務在經費預算的支援不夠、社會大眾的接納度不夠、就業型態的改變致使就業市場過於狹小等(吳武典，1992)；我們的社會有意無意中己經將身心障礙者排除在一般的主流社會之外(刁惠美，1990)；而且多以從事生產性事務工作、服務業、製造業為主(林宏熾，1998)；而這些產業在現今經濟現況下都己經普遍外移，未來的困難將會更大；Patton(1990)也提出了類似的看法，他認為社會環境限制是一個很大的原因。

四、當前身心障礙者就業的基本現實

心智障礙者的就業情形一直以來就偏低(臺灣省社會處，1990年；內政部統計處，1995年；臺灣省政府勞工處，1996)。林宏熾(1998)針對1990年、1995年和1996年身心障礙者就業調查的整理顯示，這三次的大規模調查平均計算智障者(包括自閉症患者)的就業率是僅有31.9％。最近一次全臺灣身心智障礙者的就業調查是勞委會於2009年所做的抽樣統計，臺灣地區15歲至64歲身心障礙者有614,053人(不含植物人)，其中就業者163,112人(占26.5％)，失業者34,176人(占5.6％)，非勞動力416,765人(占67.9％)。心智障礙者就業的行業別，主要在餐飲及其它服務業有25.5％，製造業占23.9％及批發零售業22.3％。在職業上則以非技術工及體力工的59.8％及服務工作人員及售貨員的17.8％為最大數。這與智慧障礙者希望、找的工作類別或職業也剛好吻合。臺灣的心智慧障礙者最希望能參加的職業訓練前三名分別是1.包裝加工12.7％、2.食品烘培11.9％、3.清潔服務11.3％。不過在臺灣有少數的心智障礙者經過訓練可以達到準確率達99.99％的中文輸入，而且每分鐘可達90個字以上，並且專門替銀行進行客戶資料登錄。

身心障礙就業者受雇比例為75.9％(包括受私人雇用61.7％及受政府雇用14.2％)，自營作業者占16.8％，雇主占3.9％，無酬家屬工作者占3.4％。智能障礙者幾乎都是受雇者的身份，平均每月薪資為14,660元，尚低於自閉症者的15,648元，這二者又是所有障礙類別中月薪最低者，而智能障礙者的平均工時與其它的障礙類別並沒有太大的差異。臺灣目前有132家庇護工廠，其中也有大部份是智慧障礙者，他們多從事清潔、洗車、烘焙、餐飲等的工作。

第二節 現時心智障礙者就業途徑之庇護工廠研究 

導論

「給魚不如給釣竿」的支持性需求，具體展現於庇護工廠（Sheltered Workshop）的開展。2007年7月11日修正之《身心障礙者權益保障法》（以下簡稱身權法），明文將庇護工廠定位為提供庇護性就業服務之場所，屬於身心障礙者就業類型之一種，應有勞雇關係，適用勞保、健保、勞退及職災等相關勞動法規之保障，目的在於保障身障者就業之權益。從身權法相關規定可以發現，庇護工廠強調的是雇傭關係及產能核薪，薪資由勞資雙方議定後送縣市政府核備，故庇護工廠「強化身心障礙者職業能力繼而予以轉銜推介就業」之功能已減弱。依據行政院勞工委員會2009年調查報告資料顯示，庇護工廠在各縣市發展確實遇到瓶頸，庇護工廠之經費來源多數大量依賴政府補助，真正營運收入相當的少，其營收僅能支應庇護性就業者低廉的薪資，統計顯示，臺灣有96家合法立案或經政府委託之庇護工廠，有46.9%無營收淨利，16.7%淨利在10萬元以下。庇護性就業者平均薪資低於5000元以下的占55.9％ （行政院勞工委員會，2009）。是以，許多庇護工廠經過這幾年的轉變，從一個服務提供者轉變為經營者，除難以適應外，庇護工廠的經營更是虧損的多（王雲東、舒靜嫻、林怡君，2007）。具體而言，庇護工廠面臨以下發展困境（吳明珠、鄭勝分，2012）：

一、庇護工廠問題

（一）定位問題

自身權法通過後庇護工廠之定位一直受民間團體質疑，畢竟庇護工廠有其發展歷史背景，多數是由庇護性就業服務發展出來的（王雲東，2005）。服務與經營究竟孰輕孰重，其涉及的層面相當複雜（王雲東、舒靜嫻、林怡君，2007）。庇護工廠未來該如何發展？其關鍵在於定位必須明確，經營者才有所遵循。建議政府應該對庇護工廠的定位問題盡速明確化，因為它就是所有問題的根源。

（二）補助庇護性就業者薪資無法使其達到基本生活經濟安全

雖然庇護性就業者普遍產能不足，但其身分仍被視為勞工，除薪資及勞保投保級距外，其它適用勞動相關法令，然而其薪資卻未能達到基本生活經濟安全的標準。為真正落實照顧庇護性就業勞工，政府政策法規上應考慮身障者實質利益。

（三）庇護工廠的產品品質問題

　　庇護工廠的產品一直給社會大眾有種負面的印象，它代表著需要愛心、需要幫助，因為產品是身障者做的，不佳的品質是正常且可以被接受的。由於社會形象刻板印象已經形成，雖然這幾年政府一直努力行銷，效果卻不盡理想的原因。目前多數的庇護工廠仍需政府大力支持才得以生存，政府透過優先採購辦法優先採購庇護工廠產品，每年大量的宣導活動協助產品銷售。惟庇護工廠產品品質參差不齊，市場的接受度仍有待提升。產品品質是工廠得以生存的基本條件，建議結合企業界資源導入專業技術，加強專業訓練以提升產品技術。

（四）庇護工廠欠缺退場機制

目前庇護工廠沒有退場機制，無論做十幾年仍虧損嚴重的或已有盈餘幾百萬的，一律依服務庇護性就業者的比例予以補助。依各縣市的補助標準來看，臺北市的補助經費最高，每年約有8千多萬的補助款。故即使有部分庇護工廠有能力可以進行轉型，但在領有高額的補助款下，轉型意願不高。長期而言，齊頭式的補助方式，無法提升庇護工廠品質，也會使其失去競爭的動力。

究竟可以獲得高額補助款的庇護工廠對庇護性就業者而言，是就業還是社會福利，政府也說不清楚。因此，建議政府應訂定庇護工廠的退場及獎勵機制，對於幾經輔導後仍無法相對提升的庇護工廠應予以退場，讓無就業能力的身障者回到社政或衛政接受服務。對具有競爭力或有能力提升的庇護工廠應給予獎勵並協助轉型為社會企業，讓有能力的身障者在勞政體系下受到應有的勞動權益保障。

二、支持到自立：社會企業的可行性探索

社會企業的興起與高失業率密不可分，歐陸各國政府希望藉由民間組織與第三部門以工作整合方式，説明遭受勞動市場排除之弱勢族群與身心障礙者，使其重回職場以健全個人身、心和社會發展，降低社會因失業所帶來的巨大衝擊（OECD,1999；鄭勝分，2007），為解決日益增多的弱勢族群失業問題，並彌補非營利組織的財政缺口，社會企業成為歐美非營利組織發展新趨勢(Kerlin,2006)。就研究途徑而言，社會企業包含非營利組織的類企業途徑，及企業的非營利途徑(OECD, 2003；鄭勝分，2007)。前者包含非營利組織商業化，或者由非營利組織投資成立的社會企業，後者包含歐陸的社會經濟組織，從利潤完全分配，轉向為部份利潤不得分配限制(Laville and Nyssens,2001)，及美國從企業社會責任(corporate social responsibility, CSR)(OECD,2001;Smith, 1996)，轉向積極採取行動改變世界的社會投資(social investment) (Cornelius et al.,2008: 355)。

針對前述庇護工廠所遇到的困境，庇護工廠的經營者紛紛呼籲政府應該提出改善解決之道。前勞委會職訓局負責身心障礙就業的組長接受民視「異言堂」節目訪問時（2009.6.6），曾提出庇護工廠未來就是要走社會企業。然而庇護工廠並不等同於社會企業，雖然臺灣許多庇護工廠廠自稱社會企業，但兩者間仍有多差異，事實上，社會企業不等同于傳統非營利組織，亦非企業或社會經濟部門，社會企業乃是一種新型態的組織型態（OECD, 1999; Borzaga & Defourny, 2001）。臺灣的社會企業的概念在臺灣尚處於起步階段（鄭勝分，2007），國內探討庇護工廠的現況和問題，多以社會福利服務角度出發，較少關注庇護工廠如何社會企業化（陳金貴，2002）。因此，政府與庇護工廠在資源有限的情形下，如何運用策略培植庇護工廠轉型為社會企業，才能達到庇護工廠永續經營之社會企業目標？(Hyde, 1998)。

臺北市政府勞工局率先于2011年初開始鼓勵發展社會企業，透過在臺北市補助辦理身心障礙者就業促進服務實施辦法中增列「其它」項，鼓勵庇護工廠轉型為社會企業，截止2011年9月份為止，一共補助六件具備社會企業精神的方案，包含：1、勝利身障潛能發展中心于臺灣大學羅斯福路旁之所承接之全家便利商店；2、綠天使社會企業股份有限公司于臺北市忠孝東路所經營之二手商店；3、愛盲基金會獲得德國授權所成立之黑暗對話社會企業股份有限公司；4、喜憨兒社會福利基金會所成立的餐坊；5、喜憨兒社會福利基金會會所成立的喜餅店；陽光社會福利基金會汽車美容店。而勞委會職訓局亦於2011年12月5日成立「社會經濟推動辦公室」，其核心業務在於學習歐盟經驗，輔導非營利組織，朝向發展社會企業或公益創投。

但部分庇護工廠認為現階段尚無法達到轉型社會企業的契機，因目前經營的庇護工廠仍須依靠政府大量補助及社會的捐助，且轉型之誘因不足，建議政府應加強社會企業概念的宣導，適當的給予獎勵及稅賦的減免，增加誘因，並鼓勵推動社會企業的設立，以減少對庇護工廠的補助，解決身心障礙者的就業問題。

三、結語——長期照顧制度的選擇

心智障礙者應該是被照顧者，或者應該給予公平的對待，乃是心智障礙者社會福利制度設計的核心議題，透過社會教育與倡議，照顧、支持到自立的概念已廣為臺灣民眾所接受，透過多年的平權教育，歧視心態已經減少。然而，臺灣長期照顧政策規劃除年齡差異外，並未提供心智障礙特別規範，而長期照顧政策所採取的社會保險思維，又與工作權息息相關，故發展社會企業，為心智障礙者提供一般性就業機會，讓心智障礙者得以納入更完善的社會保險體系，而非低度保障的社會救助體系，將深深影響心智障礙者的長期照顧權益。但難以突破點卻可能來自于心智障礙者家長的偏見，若家長希望社會不要歧視心智障礙者，但又認為心智障礙者是需要被照顧的弱勢群體，則不會以平常心加以看待長期照顧政策的社會保險精神。事實上，對於弱勢群體的權益保護，臺灣已經發展出較為積極的福利思維，如「女人幫助女人」及「老人幫助老人」，成為許多社會福利制度的突破點，但心智障礙者家長是否可以接受「心智障礙者幫助心智障礙者」？若家長可以相信心智障礙者有自立的可能性，則其思維偏向希望社會或政策給予夠多的自立機會，社會企業就是一種選項，若家長僅憂心同時老化無人照顧心智障礙子女時，其思維仍會局限于福利照顧思維，則難以讓心智障礙者真正自立。因此我們必須反思一個核心問題：家長認知是否真正符合心智障礙者的需求？家長思維有其理性與感性的成分，對於心智障礙者子女的長期照顧需求，感性成分往往高於理性，然而心智障礙者真的一定需要別人的照顧嗎？心智障礙者有無可能也可以照顧別人？換言之，心智障礙者有無追求個人自我尊榮與自我實現的可能性？家長理性認知存在，故要求社會與政府不要歧視，但政策思維則偏向感性，這也是為何庇護工廠發展陷入困境的深層因素，故思考心智障礙者長期照顧政策時，最需要改變心態的，或許就是心智障礙者的家長。

若家長認知心智障礙者需要的不僅是支援，而是獨立自主，雖然同時老化不可逆，但從心智障礙者成年時，就讓其透過一般性就業（社會企業），逐漸實踐其需求層級，則心智障礙者也有「樂齡」的機會，家長與其擔心無人照顧心智障礙子女，不如鼓勵或給予機會參與積極性的社會福利模式，除了要給釣竿，也要培育其找魚的能力，或許更能符合心智障礙者的真正需求